辰巳由紀 (スティムソン・センター主任研究員)

 今国会の最大の目玉の安保法制に関する国会での審議が始まった。安倍総理大臣が訪米中の4月29日に米連邦議会で行った演説の中で、今年の夏までに成立させることを約束した法制だが、審議は早くももめそうな気配だ。読売新聞が6月5〜7日に行った世論調査でも、安保法制について政府・与党が十分に説明していないと考える回答者が80%に達し、今国会での法案成立に反対する回答者も59%と、約6割に至っている。内閣支持率も読売新聞が5月上旬に行った世論調査と比較して5%低下するなど、安倍政権にとってはかなりの向かい風になっている。

 今回、政府が提出した「平和安全法制」と一まとめで呼ばれる法案は、大雑把に言うと、「平和安全法制整備法」と「国際平和支援法」の二本立てだ。前者は、自衛隊法、国際平和協力法、国家安全保障会議設置法など合計10本の既存の法律の改正だが、昨年7月の集団的自衛権行使についての解釈変更に関する閣議決定と呼応する形で「重要影響事態」と「存立危機事態」という二つの概念が新たに導入されることになった。

 そのため、例えば「周辺事態安全確保法」の名称が「重要影響事態安全確保法」に、「事態対処法」の正式名称に「武力攻撃事態及び存立危機事態」と修正が加えられるなど、法律の名称そのものが変更になっているものが10本の法律のうち6本にも上っている。後者は国際平和協力法が念頭に置く国連平和維持活動以外の多国籍軍による活動に自衛隊が参加する際の条件を定めたものだ。

外務・防衛省でも関係者以外は全貌は理解できず


 実は、「平和安全法制」を今国会で成立させるための最大の懸案は、法案パッケージの難解さにある。特に「平和安全法制整備法」については、法案の中心が既存の法律の改正のため、もとの法律を横に置き、対比させながら読んでいかなければ、変更点を理解するのは極めて難しい。しかも、「平和安全法制整備法」で改正が定められている10法に加えて、もっと細かい改正を行う法律がさらに10本もある。

 つまり「今回の法律で何が変わるの?」という問いは、計21本の法律の内容を理解しないと、きちんと答えられないのだ。外務省や防衛省でも、法案の起案に携わった人以外は、法案の全貌は分からないのではないだろうか。前述の世論調査の結果に対する発言として自民党の谷垣幹事長による「丁寧に丁寧に説明するしかない」というコメントが報道されているが、「丁寧に丁寧に」一般の有権者が分かるように法案を説明できる国会議員が一体、何人いるのだろうか。

 さらに、「平和安全法制」制定の目的そのものが達成できるかどうかも疑問だ。平時から東シナ海での緊張の高まりを念頭においた「グレーゾーン事態」、日本の安全そのものが脅かされる「有事」に加え、国連平和維持活動の参加基準を国際標準にどのくらい近づけるのか、国連平和維持活動以外の多国籍軍による活動(有志連合による活動のようなもの)にどこまで自衛隊が参加するのか、など、様々な状況を想定した「切れ目のない」法体制の整備を目指しているにも関らず、法律によっては国会による事前承認が義務付けられていたり、「存立危機事態」や「重要影響事態」など、定義そのものが分かりにくい事態が新たに想定されたりしていることで、今回の法制を全体としてみた場合に、結局、「切れ目」が生じてしまうリスクが残っている。

 また、日本を取り巻く安全保障環境の変化に対応するために制定を目指しているにも関らず、対応する対象として主権国家の政府、及び政府が統制する勢力のみを念頭においていることも疑問だ。例えば、「平和安全整備法」の下で改正される法律の一つに国際平和協力法がある。この法律の改正は、あくまで「PKO参加5原則」の範囲となっているが、この5原則の中の一つに「受入れ同意が安定的に維持されていること」がある。

 ここで自衛隊の受け入れに同意する組織として想定されているのは国家である。例えば、中央政府が受け入れに同意していても、実際に自衛隊が活動する地域は反政府勢力が幅を利かせていて、中央政府の意向に従うか分からない、といった場合は想定されていない。これは、現在の国連平和維持活動が抱える課題を考慮していない、時代遅れの認識だ。

「武力行使との一体化を回避する」非現実的な前提を変えられない日本


 そして最大の問題は自衛隊の活動については、日本防衛以外の状況で、限定的な範囲で集団的自衛権の行使を行う場合以外は、「武力行使との一体化を回避する」という基本的な前提に全く変化がないことだ。「武力行使との一体化」、アメリカ人で日本の安全保障政策に詳しい人にも「イッタイカ」として知られている問題は、単純化して言うと、他国の軍隊が「武力行使」(分かりやすく言うと「戦闘行為」「武力攻撃」)しようとする際に、これに直接繋がるような行動を自衛隊が取ることは、「専守防衛」という戦後の安全保障政策の根幹に反するものであり、認められないという、これまでの日本政府が一貫して取ってきた立場である。

 このため、任務そのものは「補給」や「医療支援」など戦闘行為には当たらないものであっても、海外で戦闘行動をしている外国の軍隊にはそのような支援は一切提供できないという見解がこれまで取られてきている。そしてこのことによって、これまで、例えば、イラクにおける多国間支援の一環として日本が航空自衛隊を派遣した際に「武器・弾薬や兵隊の輸送はできない」という制限がかけられるなどしてきている。日本から米国に伝達した情報をもとに米国が相手に反撃をする場合は「武力行使との一体化」につながるのではないか、という議論も、一昔前には国会で取り上げられた。この「一体化」という概念は「日本でのみ通用する基準」「現実から乖離している」と批判の対象になってきた。

 それにもかかわらず、今回の法制では、例えば、新たに制定される「国際平和支援法」の中でも、「一体化」は回避することが大前提になっている。ミサイルの飛距離の伸び、サイバー攻撃のような目に見えない攻撃などをとっても、現代において武力行使が行われる状況で「前線」と「後方」、「戦闘地域」と「非戦闘地域」がはっきり分けられるという前提で議論することがナンセンスだ。

今の日本の状況はアメリカから見ると非常に残念な状態


 このような今の日本の状況は、アメリカから見ると非常に残念な状態だ。4月27日の日米安全保障協議会(2プラス2)閣僚会合で、新・日米防衛ガイドラインが発表され、その中で、日本防衛やアジア太平洋地域での活動へのウエイトが引き続き多くを占めるとは言っても、日米防衛協力に地理的制約はなくなり、宇宙やサイバーのような新しい分野でも防衛協力を進めることが高らかに宣言された。

 その2日後に米連邦議会での演説で、安倍総理は安全保障法制を今年の夏の終わりまでに成立させると宣言した。アメリカで日米安保に長く携わってきた人は、誰もがこの、日本の積極的な姿勢を驚きと歓迎の気持ちで見ていたはずだ。

 ところが、実際に法制をめぐる国会での議論が始まってみると、国会における議論は「いかに自衛隊の活動に制約をかけるのか」「日本はアメリカの戦争に引きずり込まれるのではないか」という、1990年代に自衛隊を国連平和維持活動に派遣する前と殆ど変わらないものだ。

 「アメリカがやる戦争にまき込まれる」「自衛隊が派遣されている地域で戦闘が始まったら、直ちに活動を停止して自衛隊は撤収すべきだ」という議論に至っては、現在、東シナ海で緊張が高まっている状況を考えれば、アメリカが日中の衝突に巻き込まれるリスクの方が実は高くなっていることや、多国籍軍の一部となって活動しているときに、戦闘行為が始まったという理由で自衛隊だけが「一抜けた」をすることが日本の国際的信用に与える影響などは殆ど考慮されていない。つまり、せっかく政策面で2歩も3歩も踏み出しているのに、政策の実施に必要な制度の整備のために国内で行われている議論は冷戦直後の海部政権のとき、百歩譲っても9・11テロ事件後の小泉政権のときのままで止まったままなのである。

 しかも、そのような状況の中、5月28日〜6月5日まで、沖縄から翁長知事以下、総勢20数名の沖縄県会議員や自治体の首長とが訪米し、1週間もかけてハワイとワシントンで「普天間基地の辺野古移設反対」を米議員との懇談やシンクタンクでのセミナーなどで訴えて回った。アメリカにしてみれば、ガイドラインの見直しも普天間基地の移設も、もともとは日本側の強い求めに応じ、「強固な日米同盟と日本における米軍のプレゼンスが安定することが、米国の対アジア太平洋安全保障政策に資する」と考えたからこそ、同意したものだ。

 ところが、普天間基地の移設は、1996年に合意が成立してから20年がたとうとする今も、移設に向けた明確な道筋が見えていない。安保法制についても、法制度が整備されれば「出来ること」のメニューが増えるように見えるが、実際に法案が成立し、運用される段階に入ったときに、諸々の条件がついて、「結局、できません」ということが結果として多くなってしまう可能性もある。

 このような状況は、日米関係に長く携わり、日本の実情に詳しい、いわゆる「ジャパン・ハンド」なら、まだなんとか理解を示してくれるかもしれない。しかし、大多数のアメリカ人は「ジャパン・ハンド」ではない。日本がいくら、憲法の制約について一生懸命説明しても、「言い訳ばかり」と受け止められてしまう可能性は高い。「総理があれだけ色々約束して帰っていったのに、色々と言い訳ばかりで、結局、何も進まないじゃないか」――安保法制を成立させた後の日本がアメリカからこのような視線で見られる事態を、果たして日本は回避することができるだろうか。

たつみ・ゆき スティムソン・センター主任研究員。キヤノングローバル戦略研究所主任研究員。東京生まれ。国際基督教大学卒業後、ジョンズ・ホプキンス高等国際問題研究大学院で修士号取得。在米日本大使館専門調査員、戦略国際問題研究所(CSIS)研究員などを経て2008年より現職。2012年よりキヤノングローバル戦略研究所主任研究員を兼任。専門は日本の防衛政策、日本の国内政治、日米安全保障関係、米国の対アジア安全保障政策。