村瀬信也(上智大学名誉教授、安保法制懇メンバー)

 権利を「保有」するが「行使」できないという「蟻地獄」的な解釈が定着した集団的自衛権。憲法9条に自衛権に関する明文規定がない以上、新たな憲法解釈の表明により権利の行使は可能になる。

 今回公表された安保法制懇第2次報告書は、2008年の第1次報告書を補完するものである。6年を経て、日本をとりまく安全保障環境は一層厳しいものになってきており、第1次報告書で指摘した問題を、一層丁寧に解説することが今回の報告書の目的だったと言えよう。
AURUMARCUS / GETTYIMAGES
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 憲法と集団的自衛権をめぐる従来の解釈論争は、歴代の政府・内閣法制局が、その場凌ぎの答弁を重ね、従前の答弁との辻褄合わせに終始してきたため、その見解は今や「蟻地獄」の様相を呈している。しかもこうした状況を、日本の法学界では「アートの絶品」などと賞賛するような雰囲気があり、未だ不毛な神学論争に明け暮れる学者の間に、国家の安全保障に対する当事者意識や責任感覚が希薄なことは誠に嘆かわしく、深い失望を禁じ得ない。

 今、われわれに必要なことは、この「蟻地獄」から脱却して、虚心坦懐に憲法9条を読み返すことである。安保法制懇報告書は委員全員が長時間にわたり真摯な議論を展開するなかで纏め上げた文書であり、私としては、読者がその内容を、色眼鏡なしで、検討して下さることを切に望むものである。この懇談会の正式名称(安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会)が示す通り、そこでの検討の中心は法律論であり、政治論ではない。法律論については、何よりも冷静な議論が必要とされるのである。

 周知の通り、憲法9条には、自衛権に関する明文規定はない。他方、日本は、国連憲章の当事国であり、その51条に規定される「固有の個別的および集団的自衛の権利」を保有することには異論がない。国際法上、ある権利を「保有」しているのであれば、これを「行使」することが認められるのは言うまでもなく、保有しているが行使できないという説明には、誰しも戸惑いを隠せない。

 もとより、国家が、保有する国際法上の権利を、条約上または憲法上の制約で、もしくは政策上、行使しないということはありうる。たとえば、いずれの国も国際法上、同盟を結ぶ権利を保有しているが、スイスのように条約上それが禁止されている場合や、オーストリアのように憲法上禁止されている場合には、同盟の権利を行使することはできず、中立を維持しなければならない。しかし、スウェーデンや他の多くの非同盟諸国は、中立主義を維持する国際法上の義務はなく、単に政策的にこれを採用しているのである。日本の場合、集団的自衛権について、これを制約する条約上の義務はなく、憲法上も、これを禁止する規定はない。

 内閣法制局は、憲法「解釈」上、その行使は認められないとしてきたが、憲法から内在的に引き出される解釈論的根拠は何も示されていない。法制局によれば、集団的自衛権の行使は、「必要最小限度」を超えるものだからというが、論理が倒錯している。「必要最小限度」というのは自衛権行使一般について国際法上「必要性・均衡性」が要件となるということであって、個別的自衛権であれ、集団的自衛権であれ、その行使は「必要最小限度」でなければならない。集団的自衛権の行使だけが必然的に「必要最小限度」を超えるということではない。逆に、「必要最小限度」の範囲であれば、個別的自衛権の場合と同様、集団的自衛権の行使は許容される、ということである。

自衛権行使の容認判断は政策的な問題


 集団的自衛権の行使を禁止する条約も憲法規定もなく、憲法解釈からもそれが内在的に根拠付けられないとするならば、これまで集団的自衛権の行使を認めてこなかったのは、政策的観点からそうしてきたものと言わざるを得ない。したがって、今日、行使容認に踏み切るかどうかは、基本的には政策的な問題である。実際、報告書も指摘する通り、日本政府は、自衛権について数次の政策変更を行ってきた。

 1946年の制憲議会における吉田茂首相答弁では一切の自衛権を放棄するとしていた。これは当時日本が占領下にあって主権を制限されていたから、当然と言えば当然のことであった。日本が主権を回復した後の54年には、自衛権は主権国家として固有の権利であるとして従来の立場を変更した。56年に日本は国連加盟を果たし、国連憲章の当事国となって以来、憲章51条に規定される個別的および集団的自衛の権利の両者を区別なく享有することは、明らかである。

 集団的自衛権は「保有」するが「行使」できないという政府方針が固まるのは72年の国会審議の過程においてである。この問題を国会で鋭く追及したのが社会党の水口宏三議員であった。その議論は次のように要約される。

個別的自衛権/集団的自衛権の違い
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出所:各種資料よりウェッジ作成
 第1に、高島益郎外務省条約局長は、集団的自衛権は「政策論的に行使しない」だけだと言い、真田秀夫内閣法制局第1部長は「憲法解釈上行使できない」と言うが、政府の立場はどちらなのか。

 第2に、個別的自衛権と集団的自衛権との間に自衛権としての差異はないはずであるから、個別的自衛権で武力行使できるのなら集団的自衛権でも武力行使できるはずであり、固有の権利を憲法解釈論で行使しないのなら、それは政策論との混同である。

 第3に、集団的自衛権が憲法で禁じられているのなら、なぜサンフランシスコ平和条約や日米安保条約、日ソ共同宣言でこの権利を確認したのか、むしろこの権利は持たないと明記すべきではなかったか、等である。この水口議員の指摘は、いずれも正鵠を得ているが、政府は政策論と憲法解釈論を混在させたまま、81年の政府「答弁書」に引き継がれて、集団的自衛の権利は「保有」するが「行使」できないとする、何とも不自然・不可思議な政府解釈として定着するのである。

 しかし、今日、わが国を取り巻く安全保障環境は、報告書冒頭の諸事例が示すように、30年前と比べて、きわめて深刻なものとなっている。日本が東アジア地域で果たす役割も一層重要なものとなってきていることを考えると、米国をはじめ、わが国と密接な関係にある諸国との連携の上に、安全保障のあり方を模索する時期に来ている。その一環として、集団的自衛権の「行使」を容認することが望ましいと考えるのは、今日、決して国民の一部にとどまるとは思われない。

個別的自衛権「拡張」論の陥穽


 米艦防護やミサイル攻撃などの場合、集団的自衛権を援用せずとも、個別的自衛権を「拡張」することで対応可能ではないかといった議論があるが、これは全く誤った考え方である。これも「蟻地獄」的発想の陥りやすい落とし穴と言えよう。

 なぜなら、個別的自衛権は、自国が武力攻撃を受けた時に反撃する権利だからである。自国が攻撃を受けていない場合には、個別的自衛権では反撃できない。並走する米艦が攻撃を受けたとしても、日本の自衛艦が攻撃を受けていない段階で、個別的自衛権の下に反撃すれば、「必要最小限度」の範囲をはるかに超えて、これはもう立派な国際法違反である。

 さらに、自衛権を行使した国は、憲章51条に従って、とった措置について安保理事会に直ちに「報告」する義務があるが、右のような場合、日本国政府は、「日本に対する攻撃はなかったが、個別的自衛権を行使した」と安保理に報告することになる。国際法違反を自認するようなものである。
出所:各種資料よりウェッジ作成 注:条文中の赤字は、Wedge編集部による
 言うまでもなく、個別的自衛権だけで、つまり自国だけで、その安全を守ろうとすれば、膨大な軍備の増強が必要になる。個別的自衛権だけに頼るのではなく、端的に「集団的自衛権の行使」の可能性を真正面から認め、米国あるいはその他の「密接な関係」にある近隣各国と連携して日本の安全保障を確保していく方が、法的にはもとより、政策的にも、どれほど実効的であるか、冷静に考慮する必要がある。

国内法の対抗力・抑止力


 これまで述べてきたように、集団的自衛権の行使を認めるか否かは、憲法9条の解釈に関わる問題であり、9条が自衛権について何ら明文規定を置いていない以上、憲法改正の必要はもとよりない。日本政府は戦後これまでの間に数次の憲法解釈の変更を行ってきたのであるから、それにならって新たな解釈を打ち出せば良い。もちろん、その解釈変更には国民の強い支持がなければならないことは言うまでもないが、本件に関する限り、最近の北朝鮮や中国の動きもあって、第1次報告書が出された6年前以上に、この解釈変更には強い支持が寄せられているものと思われる。

 「解釈の変更」を「解釈改憲」などと短絡する思考は、到底受け入れられるものではない。

 政府が解釈の変更を表明したからと言って、すぐに集団的自衛権の行使ができるようになるわけではない。それを実施するための具体的な国内法の制定が必要である。とくに、自衛隊法の改正は不可欠である。望ましくは、その前に、安全保障基本法を制定して、右の解釈変更を定着させる必要があろう。

 いわゆる「グレーゾーン」の問題は、自衛権に関する最も難しい部分である。国際テロリズム、邦人救出、サイバー攻撃、非国家主体(暴徒など)による離島襲撃といった「武力攻撃に至らない武力の行使」にいかに対応するかが問われる。「低水準紛争状態」(国境付近の小競り合い、テロ活動など)であっても、それが繰り返し行われて集積すれば、「武力攻撃」とみなされて自衛権の発動が正当化される場合もある(集積理論)。

 自衛権で対応できない場合は、国内法に基づく「法執行活動」として対応することになる。

 いずれにせよ、こうした国内法の整備をしておくことは、それ自体、国際法上、一定の対抗力を生み、ひいてはそれが諸外国に対する抑止力となりうることに注目しなければならない。逆に、そうした努力を怠れば、国際法関係において、日本は無防備となり、野心を抱く外国に、つけいる隙を与えることにもなりかねない。安全保障の分野においては、万全の国内法体制を整えることこそ、軍備を整える以上に、重要なことなのである。

むらせ・しんや 上智大学名誉教授 安保法制懇メンバー。1943年生まれ。72年東京大学大学院法学政治学研究科修了(法学博士)。立教大学法学部教授等を経て、93年より上智大学法学部教授。現在、同名誉教授。国連国際法委員会委員を務める。著書に『国際法論集』(信山社)など。