朝野賢司 (電力中央研究所社会経済研究所主任研究員)
 
 再生可能エネルギーの接続保留が発生し、唐突、不透明と批判が相次いでいる。しかし、再生可能エネルギー固定買取制度(FIT)はもともと持続性がない制度なのだ。再エネ特措法は、2011年8月、菅直人首相(当時)の退陣と引き換えに急ぎ立法されたが、モデルとなったドイツではFITが既に大問題になっていた。12年7月の制度開始時点で、FITに内在する課題を強く警鐘を鳴らしていた本稿を再掲する。(Wedge編集部)

孫正義氏
 固定価格買取制度(Feed-in Tariff、以下FIT)とは、再生可能エネルギーによる電力供給を、20年間等の長期に「固定」した価格で、電力会社に買い取ることを政府が義務づけるものだ。その費用は賦課金として電気料金に上乗せされ、一般家庭を含めた電力需要家が負担する。

 買取価格は、「効率的な供給を行う場合に通常要する費用」に「適正な利潤」を加えて算出される(再生可能エネルギー特別措置法〔以下、FIT法〕3条2項)。買取価格は1年ごと(必要があれば半年ごと)に見直すことができるが(同3条1項)、翌年から価格を引き下げても、その価格が適用されるのは翌年以降に設置される設備で、過去の分は長期間固定される。

 FITは、再エネ事業をリスクのない投資に仕立てるため、普及拡大につながる。他方で、努力してコスト削減を行うと翌朝の買取価格切り下げに反映されてしまうため、事業者にコスト削減のインセンティブが働きにくい側面がある。換言すれば、国民負担を最小化することが難しい制度なのである。

 FITの先駆者であるドイツは、国民負担が想定以上に膨らみ、その運用に苦心している。太陽光発電の導入実績が目標を大幅に超過するバブルともいうべき導入ラッシュが発生し続けたからだ。導入ラッシュにドイツが投じた費用は驚くべき額で、FITの負担額は、11年だけで総額136億ユーロ(約1兆3600億円 ※原稿執筆時点2012年6月時点の為替1ユーロ=100円で計算、以下同)、1世帯あたりの月額負担額は10.3ユーロ(約1000円)と推計され、これは電気料金の2割近い。この負担額の半分以上が太陽光発電に費やされてきたが、その発電量は総発電量比3%に過ぎない。独シュピーゲル誌も「太陽光発電は、ドイツ環境政策の歴史で最も高価な誤りになりうる」と批判している。

 日本はドイツの教訓を真摯に学び、できるだけ少ない国民負担で、より多くの電力供給を得る、より効率的な再エネ供給のあり方について急ぎ検討を始めるべきだ。結論を先に言えば、FIT法の改正が必要である。

独の導入ラッシュ 2つの教訓


 ドイツは1991年にFITを導入し、2011年末において電力消費量の20%が再エネでまかなわれている。特に大きく普及したのが、風力発電と太陽光発電である。2011年末における累積導入量は、風力発電が約2900万kW(世界3位、全世界導入量の12%)、太陽光発電が約2500万kW(同1位、36%)である。

 ドイツFITの第1の教訓は、国内で市場が拡大しても、国内メーカーがその市場を獲得できるとは限らないことだ。欧州諸国のFITにより、全世界の累積生産量は2008年の約1900万kWから2011年の9200万kW以上へ4倍以上増加している。中国と台湾の世界生産シェアは、2008年約30%から、2011年は約74%に達している。

 この生産増加によって生じた大量の在庫により、太陽光発電価格は急落した。ドイツの太陽光発電システムの価格は、2009年の1kWあたり約4500ユーロから、2012年初めには同2000ユーロ以下と3年間で3分の1にまで下落した。日本では1kWあたり35万~50万円なので、その内外価格差は2倍である。

 ただしドイツメーカーの破綻は相次いでいる。2008年に生産量が世界一だったQセルズ社は、中国メーカーとの価格競争に敗れ、2012年4月に経営破綻した。

 第2の教訓は、買取価格の改定頻度を上げて費用抑制を目指したが、それでも導入ラッシュを防げていないことだ。2010年と2011年のドイツの年間導入量(各738万kWと749万kW)は、2020年までの導入目標から逆算した年間目標量の約2倍に至った。

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 興味深いのは、買取価格を切り下げる直前の1カ月間だけ、毎回約110万~300万kWの極端な駆け込み導入が発生していることである(図表1)。

 ドイツのFITでは、コストデータを集め、事業者にとって過大な利潤が発生しないように、電源別・規模別に細かく買取価格を設定してきた。特にコスト低下が著しい太陽光発電については規模別に6区分に分けて、2009年1月以降、2012年1月の更新まで、半年~1年ごとに繰り返し買取価格を切り下げてきた。他方で、前述したようにドイツでの太陽光発電システム価格が同時期約3分の1に低下した。したがって、この駆け込み導入は、急激な太陽光発電のコスト低下によって事業者の利益が増加する一方、それを反映した買取価格の改定ができなかったことを意味する。

 そこで2012年になって提案された買取価格案では、2012年5月以降は毎月1%価格を切り下げ、11月以降は、至近の導入実績に応じて、年間導入目標(250万~350万kW)を超える場合に引き下げ幅を0.75~1.5%で調整するとしている(ただし、この法案は本稿執筆の6月初め時点で成立していない)。世界初となる1カ月ごとの価格改定は、価格調整に苦心したドイツがたどりついた結論である。その成否はこれから問われることになる。

価格更新の短縮と導入量からの設定を


 日本のFITへの提案は、まず太陽光発電買取価格の更新頻度をドイツに倣い1~2カ月程度にすることだ。実はドイツの太陽光発電は、約8割が屋根設置型で、その大半が非住宅用、つまり商業施設・集合住宅・工場等の屋根に設置されている。屋根設置型のリードタイムは2カ月程度と、メガソーラーの約1年と比べて短いため、導入ラッシュの最大の原因になっている。しかし、日本のFIT法では太陽光発電の買取区分が住宅用(10kW未満)と主にメガソーラーを念頭においた非住宅用(10kW以上)のみであり、非住宅用屋根型(10kW以上)という新しい区分が必要だ。
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注)非住宅用屋根設置の太陽光発電に対する買取価格。括弧内の幅は、供給曲線の弾性に関するパラメーターを±50%変動させたときの値。
(出所)杉山昌・朝野(2012)「FITにおける太陽光発電の機動的な買い取り価格改定の必要性」電中研ディスカッションペーパー(SERC 12004)
 筆者らは、非住宅用屋根設置型太陽光発電について、2013年度の1年間でコストがドイツ並みにまで低減すると想定した上で、現行法に基づいて1年間は1kW時あたり40円で価格改定を行わないケースと、2カ月ごとの価格改定で、1kW時あたり40円から23円に切り下げるケースを比較した(図表2)。

 導入量を比較すると、前者は約116万kWと、後者の約30万kWより大きい。しかし、導入量あたりの支払額をみると、前者が1kWhあたり40円であるのに対して、後者は31.5円と費用対効果に優れていることが分かる。また、住宅用とメガソーラーの導入量は確保されるので、非住宅用屋根設置型が30万kWでも20年段階での導入目標(2800万kW)は達成可能である。

 ただし、1~2カ月ごとの価格改定のために買取価格を検討する経産省・調達価格等算定委員会を招集するのは行政コストがかさむ。そこで、ドイツのように至近の導入実績と年間導入目標を比較して自動的に買取価格の増減を設定することが考えられるだろう。

 日本のFITは、繰り返しになるが、費用に適正な利潤を加えて買取価格を設定するよう法に規定されている。しかし、本来、導入目標から価格設定を考えた方が合理的だ。

 例えば、2012年5月末に総合資源エネルギー調査会基本問題委員会が示した2030年時点の電源構成の選択肢(図表3)に基づいて、買取価格を設定する方法もあるだろう。ここでは再エネの発電比率はそれぞれ35%、30%、25~30%であり、2010年実績値の11%と比べると、2.5倍以上の増加を想定している。

GDP20102030
(注)GDPの増減は全て、省エネ対策等しない参照ケース(電源構成は2010年ほぼ横ばい)における2030年時点の試算値との比較
(出所)経済産業省・総合エネルギー調査会基本問題委員会資料をもとに筆者作成
 これは簡単な目標ではなく、後述するように経済への悪影響を真剣に検討すべきだが、仮にこの数値を用いて、入札制度に近い形式で安価な再エネから順番に導入することを想定する(ポテンシャル試算をもとにした再エネ供給曲線を用いてもよい)。複数の買取価格や30年までの導入想定を示し、費用負担と導入量の関係を示すことで、費用対効果に基づく経済性の視点から、冷静な議論ができるだろう。

 FITの価格更新を1~2カ月程度に短縮することも、導入目標から買取価格を設定することも、FIT法の改正を要する。もちろん現行法の枠内でも、買取価格の客観性と透明性を高める工夫によって、ある程度効率化につなげることはできる。例えば買取価格の設定で、トップランナーの設備を基準とする、あるいはコストデータの中で非効率(高コスト)なプロジェクトを上から2割を除外するといった手法だ。しかし、これでは不合理な導入ラッシュを防ぐのに十分ではない。

再エネの拡大は経済にプラスか?


 最後に、今後の論点として、FITによる再エネの普及と関連産業の拡大が、本当に日本経済の成長に寄与するのか再検証すべきだ。日本のFITの目的は、同法1条にあるように、健全な国民経済の発展である。確かにFITは現時点の再エネへの投資を喚起するので、関連企業の収益改善と雇用創出をもたらすと期待されている。 しかし、再エネの普及拡大によってGDPは参照ケースに比べてマイナスになることが、基本問題検討会における全てのモデルによって示されている (図表3)。これは、再エネは従来型電源と比べて現時点で割高であるので、その投資には当面、追加的なコストがかかるからだ。FITは割高な電源を長期に固定して買わせるので、その分、買いたかったモノが買えなくなるからGDPは下がるのである。

 実際にドイツでも「導入されすぎ」「費用負担の拡大」に困り、買取価格の低減を急いでいる。換言すれば、導入を抑えれば、費用負担、ひいては経済への悪影響を止められる。日本でFITによる追加的なコストが長期的に回収されるためには、日本企業が付加価値を生み、それを内部化することで、経済成長を促すことが不可欠である。しかし、結晶シリコン系の製造技術の汎用化によって中国勢が圧倒的な競争力を持つ太陽光パネルに代表されるように、それは相当に険しい道のりだ。いかにして健全な国民経済の発展を達成するのか、という観点から社会的に適正な利潤を示すことは喫緊の政策課題である。

 また、FITの買取価格は、高めれば導入が拡大し、低ければ導入量は小さくなるトレードオフの関係にある。したがって、導入量ばかりを優先するのではなく、できるだけ少ない国民負担で、より多くの電力供給を得るという効率化の観点から、買取価格を設定すべきである。

 現行法では、事業者に適正な利潤を保障する3条2項、そして施行後3年間は特に利潤に配慮する附則7条によって買取価格が設定されているが、ここに効率化の観点はない。日本が手本としたドイツでも、買取価格の調整を通じて、導入量(その裏返しとしての費用負担)をコントロールしている点を忘れるべきではない。