衆議院議員 桜内文城

 生活保護の受給実態をめぐって国民の間に不信感がくすぶっています。近年、生活保護をめぐり首を傾げざるを得ない出来事が相次いでいるからです。実際には生活保護を受けなくてもいいような方が長年にも渡って不正受給していたケースなども散見されました。こうした事例を見聞きするたびに本当に厭な気になり、これでいいのか、という思いに駆られます。

 暮らしに困窮する人に手をさしのべる制度本来の趣旨に何も異論はありません。しかし、そうした善意を逆手に取ったり、そうした制度の趣旨を踏みにじるような不正受給は許されないと思う。いったん受給を始めると、自立への努力をしなくても済んでしまう。これも生活保護の構造的な欠陥でしょう。こうした問題点も指摘されてきました。

 外国人も課題の一つです。例えば来日して間もない中国人が生活保護の受給を申請してきた。一族郎党まで目を疑うばかりの人数で申請が行われ、それが認められてしまった―そうしたケースも民主党政権時代にはありました。

 そうしたなか今年の7月18日、生活保護について外国人がその対象であるかどうかが争われた民事訴訟において最高裁第二小法廷が「外国人は生活保護法の対象ではなく、受給権もない」とする判断を示しました。

 生活保護は憲法二五条「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」との規定を踏まえた制度であることをご存じの方も多いと思います。生活保護は日本国籍を持つ国民のための制度です。外国人に支給することは本来、想定されていない。今のケースなどを野放しにしていると、日本国民の貴重な税金が食い物にされてしまいますし、本来保護しなければならない、本当に困っている人達を救うという制度そのものの維持が難しくなりかねません。

「当分の間」が60年続く愚


  それにしてもなぜ、国民のための大切な生活保護が外国人に現実に支給されてしまうのでしょう。それは、厚生省が出した一通の通知に原因があります。生活保護法の第一条は「この法律は、日本国憲法第二十五条 に規定する理念に基き、国が生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長することを目的とする」となっている。戦後の昭和21年の旧生活保護法では全ての在住者が対象となる内外無差別の原則を採っていました。それを昭和25年の改正の際、国籍条項を加え国民でなければそもそも受給できない仕組みにしたのです。

 ところが、昭和29年5月8日に厚生省が社会局長名で通知を出しました。通知の標題は「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」。通知の冒頭、「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置については、貴職におかれても遺漏なきを期しておられることと存ずるが、今般その取扱要領並びに手続きを下記のとおり整理したので、了知のうえ、その実施に万全を期せられたい」としたうえで次のように述べているのです。

 「1 生活保護法(以下単に「法」という)第1条により、外国人は法の適用対象とならないのであるが、当分の間、生活に困窮する外国人に対しては一般国民に対する生活保護の決定実施の取扱いに準じて左の手続きにより必要と認める保護を行う(以下略)」

 実はここで述べられた「当分の間」というのが今に至るまで一度も見直されることなく続いてきたというわけです。事勿れ主義といえばそれまでですが、つまり日本人も外国人も同じように扱う。これが戦後一度も見直されることなく続いてきたわけです。外国人に生活保護を支給することに日本国民の抵抗感が少ない一因となっているともいえましょう。

直近6年間で1・5倍の外国人支給


  では生活保護の現状を具体的に見てみましょう。生活保護費の国庫負担金を事業費ベースで見ると平成24年の保護費総額は3兆6284億5240万円に達し、この6年間でなんと1兆円近い伸びを見せている。民主党政権が3年3か月続いたので、ちょうどこの間に急速に伸びていることが読み取れます。

 そして外国人で生活保護を受けている世帯は23年は4万3479世帯。これも17年の2万8499世帯からみると6年間で約1・5倍にも増えていました。

 国籍別に見ると一番多いのは韓国・北朝鮮籍の方で2万8796世帯。ついでフィリピンが4902世帯、中国が4443世帯,ブラジルは1532世帯(いずれも平成23年)。急速に伸びているのは中国で6年前は2609世帯に過ぎなかった。

 気がかりなのは、世帯全体に占める生活保護世帯の比率で日本国民の平均は2・6%に過ぎないのに、韓国・北朝鮮は14・2%も占めていたことでした。フィリピンも11%ですが、韓国・北朝鮮籍の世帯における生活保護受給世帯は桁違いに突出しているのです。

 外国人にいくら支給されているかというデータが明らかになるのは実はこれが初めてのことです。はじめ厚生労働省は外国人を対象にした保護率のデータは存在しないなどとしていたのです。これ自体、許し難いことです。ただ、なぜ外国人の保護率が高いのか、なかでも韓国・北朝鮮籍の方がなぜ突出して高いのかという理由や原因はまだよくわかっていませんし、さらによく調べて見る必要があります。

外国人に受給資格なしという最高裁


  冒頭の最高裁で争われた訴訟は、この通知を根拠に起こされたものでした。原告の中国籍の女性(82)が生活保護の申請を出したところ大分市から「相当の資産がある」との理由で却下されたことが発端となり原告は市の処分は違法だとして、市に取り消しを求め提訴したのです。その後、市の裁量で生活保護の受給は認められました。しかし裁判では外国人にも法的な受給権があることを認めるよう争ってきたのです。

 2010年、一審・大分地裁は女性の訴えを退けました。しかし二審・福岡高裁は外国人を同法の保護対象だと認定してしまったのです。そして最高裁第二小法廷は、二審の判決を覆し「生活保護法が適用される『国民』に外国人は含まれない」と指摘。この通知にも「文言上も生活に困窮する外国人について生活保護法が適用されず,その法律の保護の対象とならないことを前提に…定めたものであることは明らか」だとして外国人に受給権はないと判断した―というわけです。

 外国人に受給資格がない。とにかくそのことは最高裁でハッキリしたわけです。行政の判断で法律では認められていない外国人を日本国民と同じように取り扱う―という判断自体、この際、よく考えて見る必要があると思います。行政の裁量による判断というのは本来あってよい話です。ですが、生活保護の場合、法律では認められない外国人への支給を認めてしまっている。  「法律を準用する」といいながら、行政の判断だけで巨額の国民の税金を使ってしまっているわけです。こうした方針について国会の審議もなければチェックもない。これはとても問題があると私は考えました。そこで衆議院の予算委員会でとりあげることにしました。 

厚労省の許されざる姿勢


  私は質疑のなかで生活保護の受給の実態を指摘しながら、二十代、三十代などまだ働けるのに、受給しているという人の比率が増えていること、さらに生活保護を受給することが自立を阻害する一因になっているのではないか、という生活保護制度が抱える全般的な問題をまず指摘しました。また生活保護に要する国庫負担のうち、約半分が医療扶助といって医療費の自己負担をゼロ、すなわち全額を国庫で負担する仕組みも取りあげ、この負担が重いことも指摘しました。

 そして外国人への生活保護の支給がわれわれの試算で年間1200億円に達していること、そうした国会の審議を経ずに行政判断で税金が支出されているが、最高裁は「法律の適用対象でない」と認定した。そうした法的根拠のない支出が一体いくらにのぼるのか、支出すると決めた厚労省が把握できていないのは問題だ―とも指摘しました。

 そして韓国・北朝鮮籍の世帯では1000世帯のうち、142世帯が生活保護を受けるという突出した状況があるが、これをどう思うか。最高裁判決や厚労省通知などについて塩崎厚労相に率直に見解を質しました。

 塩崎厚労相は「この判決は外国人の保護については行政措置により事実上の保護の対象となりうると言及されている。現行の運用が容認されたものと考えている」と述べました。また厚労省の局長通知にある「当分の間」という表現も「特定の期間を想定しているものではない」として見直す考えがないことを示しました。

 こうした通知が昭和29年に出された背景は何か。これは昭和27年のサンフランシスコ平和条約の発効に伴い、朝鮮や台湾統治で日本に残っていた朝鮮人や韓国人、台湾人は日本国籍を失って無国籍に陥ってしまったわけです。

 それまで朝鮮統治や台湾統治によって日本国民として当然に与えられていた権利を日本国の都合で、突然失うことになった。従って朝鮮、韓国籍となった人でも日本国民と同様の法的保護が必要だったわけです。こうした方々は平成3年になって正式に特別永住者という資格を得ました。こうした経緯を調べて見ると、この通知が出された当時においては外国人をただ闇雲に保護したのではなく、それなりの事情があったことは押さえて置く必要があると思います。

 ですが、それから60年以上が経っている。時代状況は丸きり変わっています。繰り返しになりますが特別永住者は本来、こうした無国籍の方々を救済するために始まった制度です。こうした方々のなかには国民年金の加入が認められず、無年金になった方などもおりました。従って生活保護の受給者が増えたという一面はありましょう。

 しかし、特別永住者は、こうした一世の方々だけでなく、その後、二世や三世に至るまで同様の権利が拡大付与されていますし、無年金者は今、恐らく数としては相当減っているように思える。初めは一定の合理性があったとしても、今日も同じような合理性があるのだろうか、あるいは特別永住者の要件自体が妥当なのか否か。こうした点をしっかり視野に入れて考えなくてはいけないと思っています。

日本に敵意ある国民を保護するのか


  いずれにしても見直しに消極的な塩崎氏の答弁に私は納得できませんでした。私は「それはおかしい」と反論し、韓国の現状なども指摘しました。

 韓国には「親日反民族行為者財産の国家帰属に関する特別法」と称する〝親日禁止法〟があります。2005年に成立した、いわば日本人に対するヘイトスピーチを公認するかのような法律です。国家の意思として日本への敵意を法律が認める。こんな状況が現実に韓国では生まれているわけですね。

 そういう国の国籍を持つ人たちをなぜ私達日本人が税金で保護しなければならないのか。日本に帰化して国籍を取得するならば、いざ知らずそういう日本に敵意を持っている国家の国籍を持ち、忠誠を誓うなり、帰属意識を持っているわけでしょう。北朝鮮にしても同じことがいえます。日本人の拉致について北朝鮮の政府は自分達がやったことを認めているわけですね。

 何でそういう国の人々、そういう国に忠誠心を誓う人、もしくは帰属意識を持っている人を日本の税金で保護しなければならないのでしょうか。これは誰もが思うことではないでしょうか。それに韓国にしても北朝鮮にしても生活保護の受給割合が突出して高すぎるわけです。このまま放置していいとは思えません。何よりも生活保護制度への信頼そのものが失われてしまいます。

 最高裁判決のいうところは煎じ詰めるところ「生活保護法について立法者の意志は外国人を対象とはしてない」ことを明確にしたということでしょう。こうした判決が司法で出されたことを立法府や行政は重く受け止めるべきです。法律の最終判断権を持っている最高裁判所が対象外と判断した人に対して、法律の執行を適切に行うべき行政府が自分達の判断だけで支出し続けている。しかもそれは全く問題ないのだ、という言い草は三権分立に照らしても疑問がある旨を表明しました。

外国人の保護に法的根拠を


  生活保護のような社会権は国家の裁量的な判断によるものであって、決して義務ではありません。自由権については国民であろうが外国人であろうが等しく保障されなければならない。しかし、社会権は国の財政状況によっても変わるし、国の意思で決められる。諸外国を見ても保障内容や保障条件は千差万別です。

 いうまでもないことですが、私達は外国人を排除するために外国人への生活保護の適用をなくすべきだと主張をしているのでは決してありません。むしろ逆で、法律に基づかない行政判断に依らずに、外国人の保護は立法府の審議を経た別の法律できちんと根拠づけてやりましょうといっているのです。私達が提案し、成立を目指しているのは外国人緊急支援法(仮称)という法律です。生活保護は国民のための制度であるから外国人をその対象にはしない。しかし、生活保護とは別に急に外国人が生活に困った場合には生活保護に準じる措置を一定期間に限って認める。そういう法律を作って、法的根拠があるなかで外国人の保護を図っていくことが妥当な考え方だと言っているのです。今のように法的根拠がない行政判断を漫然と続けることを改めましょうという提案なのです。

夢は「生活保護!」という子供


  生活保護の見直しはこれだけではありません。見直しのあくまでひとつで、生活保護は全般的かつ抜本的に見直していかなければならないと考えています。例えば現行の生活保護費は基準額が高すぎるのではないでしょうか。標準3人世帯で月額約25万円となっていますが、基準額が高すぎると過度の依頼心を招いたり、自立を阻害するという弊害が生まれるといわれています。

 ただ、ここはテクニカルな問題ですが法律の条文で「基礎年金より少なくしなければならない」とはなかなか書きづらい。厚生労働省も5年に一度見直しているとはいっていますが、なかなか難しいようです。

 この問題の抜本的解決策として検討に値すると私達が考えているのは「給付付き税額控除」です。「給付付き税額控除」というのは、「負の所得税」といわれる仕組みで、税額控除で控除しきれなかった残りの枠の一定割合を現金で支給するというものです。

 これを全面的に生活保護に置き換えていくことで、働くことにインセンティブを与える仕組みにできると思うのです。今の生活保護制度は働かない方が得な制度設計になっている。働いて所得があれば、その分、支給が削られてしまうからですが、そうではなく少しでも働いたら、受け取る手取り額が増えるように改めるべきではないかと考えます。これは税制の論議も加わりますので、簡単ではありませんが、私達は基本政策のなかに盛り込んでいます。

 それから支給も現金ではなく、諸外国で採用されている「バウチャー(保護証票)」に変えるべきではないか。米国ではすでにそうした支給形態になっていますが、例えば生活保護をもらっていながら、酒やパチンコ、ギャンブルに浪費する事例というのが散見されるでしょう。生活保護法には六〇条に支出節約義務が受給者に課されていますが現行制度では、こうした浪費を防止するのが困難なのです。

 生活保護の使途を生活必需品に限定し、その実効性を確保するには現金支給をバウチャー給付や現物支給にし、バウチャー取り扱い事業者を指定する形にする。これでかなり改善するはずです。住宅扶助についても現物給付を原則にするなどの措置を取り、余っていると言われている公営住宅等の活用も考えるべきでしょう。

 医療扶助にも一定の見直しが必要です。今の生活保護制度は、生活保護の支給以外にも医療扶助と介護扶助が現物支給され被保護者は自己負担なしにサービスを受けられます。実はこれが大変な負担に膨らんで、生活保護のほぼ半分を占めている。自己負担がないために、必要以上の医療扶助、介護扶助を受けている者もいるわけです。

 逆差別になってはよくありません。これは私達の仲間内の国会議員から聞いた話ですが、大阪のとある街の子供たちに「将来、何になりたいか」と呼びかけたことがあった。すると「生活保護!」という答えがかえってきたというんですね。もうこうなると生活保護の受給のあり方だけでなく教育にも話が及ぶ話かも知れませんが…。

 やはり医療サービスを受ける際、被保護者に一部負担金を課すことが必要なのではないでしょうか。やむを得ない事情があれば支払わなくて良いという現行の規定は残していいとも思いますが、負担ゼロのために削減へのインセンティブが働かない現状は見直すべきだと考えています。

 それから生活保護に外部監査を入れることも不可欠です。監査人にいかなる調査権限を与えるかは重要ですが、今の内々のチェックに過ぎない事務監査制度を抜本的に考え直す必要がありましょう。

手続き簡素化も問題だ


  昨年から施行された生活保護法の改正で書類が全て整わなくても特別の事情がある時には、支給が認められる仕組みになってしまっています。派遣村の問題がクローズアップされ、民主党政権下で生活保護の手続きは大幅に簡素化が図られたのです。簡素化によって整わなかった書類を後できちんと揃えて手続きがされたのか。そうしたケースが何件あるのか、といったことを我々は調べようとしていますが、これも厚生労働省は把握していないと言っています。

 これら生活保護への見直し全般のなかで外国人への緊急支援法を作ることも実現したい。

 こうすることで「当分の間」といって60年以上も漫然と続けられてきたというおかしな実態はなくなりますし、国会で「当分の間」という文言について「特定の期間を想定したものではない」などと強弁する必要だってなくなります。行政措置で済ませてきた外国人への生活保護の支給も国会のチェックを受けることになるでしょう。

 塩崎大臣は「最高裁判決は現行の外国人支給に異を唱えているわけではない」と繰り返すだけで、見直しには最後まで消極的でした。しかし現下の財政事情や生活保護の不正受給などが後を絶たない状況を考えると、政府が生活保護について何にもしないことは許されないし、見直しは不可避だと考えています。

桜内文城氏 昭和40年、愛媛県出身。東京大法学部卒業後、大蔵省(現財務省)に入省。新潟大経済学部大学院准教授(会計学)などを経て平成22年参議院選で初当選(みんなの党)。現在、次世代の党政調会長。公認会計士と税理士資格取得。